Limitaciones estructurales en un orden internacional convulsionado

El funcionamiento de la Corte Penal Internacional (CPI) se fundamenta en el principio de complementariedad. Su jurisdicción no reemplaza a la de los Estados, sino que sólo puede ejercerse cuando estos se ven imposibilitados o no tienen la voluntad de investigar y juzgar los crímenes de su competencia.

Este diseño no se encuentra libre de tensiones. En primer lugar, la jurisdicción de la CPI se encuentra condicionada por la pertenencia de los Estados al sistema de la Corte, la aceptación de su competencia o las remisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esta estructura limita su alcance frente a Estados que no forman parte del Estatuto; no obstante, la Corte puede ejercer jurisdicción sobre nacionales de esos Estados cuando los crímenes se cometen en el territorio de un Estado Parte o de un Estado que haya aceptado su competencia. Así, aunque potencias como Estados Unidos, Rusia o China no integran el sistema del Estatuto de Roma, sus nacionales no quedan excluidos de la jurisdicción de la Corte. A ello se suma que el propio Consejo de Seguridad, órgano con facultades para remitir situaciones a la Corte, puede también suspender investigaciones en curso mediante resoluciones bajo capítulo VII con la conformidad de sus miembros permanentes. Esto introduce una asimetría estructural que subordina la actuación de la CPI, nuevamente, a las consideraciones geopolíticas de las potencias.

Debemos agregar la ausencia de mecanismos coercitivos propios: a diferencia de los tribunales nacionales, la Corte carece de una fuerza policial autónoma para ejecutar sus órdenes de arresto. Depende de la cooperación de los Estados para detener y entregar a los imputados. Esta dependencia estructural también se extiende al plano financiero, dado que el funcionamiento de la institución depende de las contribuciones de los Estados parte. Asimismo, debemos añadir la lentitud de sus procedimientos, que puede afectar la percepción de justicia oportuna, desincentivar la cooperación de víctimas y testigos y, dificultar la confianza en el Tribunal.

Jurisdicción restringida y presiones políticas

Estas limitaciones estructurales afectan directamente la capacidad de la CPI para ejercer su jurisdicción de manera uniforme. Las asimetrías de poder ya existentes en el sistema internacional, se reflejan en, por ejemplo, restricciones jurisdiccionales y presiones políticas. Así, se condiciona el margen de acción de la Corte.

Aunque gran parte de sus investigaciones se concentraron en África, este patrón respondió, en gran medida, a mecanismos previstos en el Estatuto. A saber: las auto-remisiones, el poder de veto y el principio de complementariedad. La percepción del “sesgo africano” o “sesgo geográfico” se vio reforzada por la escasa capacidad de la Corte para actuar frente a las potencias que no son parte del Estatuto o cuentan con influencia decisiva en el Consejo de Seguridad.

Esta asimetría se hace particularmente evidente en las respuestas divergentes a situaciones como Ucrania o Gaza, donde los intereses geopolíticos condicionaron el margen de acción de la Corte y generaron presiones políticas sobre la institución. En ambos casos, la Fiscalía ejerció jurisdicción no por la nacionalidad de los presuntos responsables (Rusia e Israel no son Estados parte), sino porque los crímenes habrían sido cometidos en territorios bajo competencia de la Corte.

Ambas actuaciones desencadenaron fuertes represalias: Rusia desconoció la competencia del Tribunal y emitió órdenes de detención contra sus jueces. Estados Unidos impulsó sanciones contra funcionarios de la CPI tras la orden contra Netanyahu. Como consecuencia, la Corte es acusada de selectividad cuando investiga Estados periféricos, y es objeto de represalias cuando extiende su escrutinio a grandes potencias (o sus aliados).

Lentitud procesal, ausencia de mecanismos coercitivos propios y falta de colaboración estatal

Entre las limitaciones más persistentes de la CPI destacan dos que se encuentran estrechamente vinculadas: la dificultad para ejecutar sus órdenes de arresto y la prolongada duración de sus procedimientos. Ambas responden tanto al diseño institucional previsto en el Estatuto de Roma como a la dependencia de la cooperación estatal para el cumplimiento de sus funciones.

Por ejemplo, Omar Al Bashir, ex jefe de Estado de Sudán, ha viajado a varios Estados miembros de la CPI, ello a pesar de sus dos órdenes de detención vigentes. Se observa un patrón similar en el caso de Vladimir Putin, tras la emisión de una orden de arresto en su contra en 2023 y la negativa de Rusia de cooperar. Por su parte, la orden de arresto dictada contra Benjamin Netanyahu generó fuertes cuestionamientos por parte de Estados Unidos y otros aliados del país que han impedido hasta ahora que esta orden se ejecute. Estos episodios demuestran que, ya sea por salvaguardar intereses diplomáticos o geopolíticos, los Estados muchas veces eligen incumplir el derecho internacional, dejando a la Corte sin posibilidad de acción. Esta resistencia se evidencia desde los orígenes de la Corte: Estados Unidos, pese a haber participado activamente en las negociaciones del Estatuto de Roma, rechazó el texto final. Consideraba que le otorgaba a la Corte una jurisdicción demasiado amplia y un grado de independencia incompatible con sus intereses. Posteriormente, mantuvo una postura crítica hacia la Corte. Así, se refleja la reticencia de Estados Unidos a someterse a un mecanismo internacional que pueda ejercer jurisdicción sobre sus nacionales.

Los casos en que la CPI logró juzgar a los acusados (como los líderes rebeldes congoleños, Thomas Lubanga o Bosco Ntaganda) muestran que su capacidad de actuación depende en gran medida de la cooperación voluntaria de los Estados o de la entrega espontánea de los propios imputados, y no de una capacidad coercitiva autónoma. Y esa dependencia no es sólo jurídica: también es política.

La prolongada duración de muchos de sus procedimientos es otro aspecto señalado frecuentemente como un desafío para la eficacia de la institución. En el caso de Bosco Ntganda, transcurrieron más de quince años entre la solicitud de la orden de arresto y la sentencia definitiva. Asimismo, el proceso contra Thomas Lubanga sufrió retrasos atribuibles a la Fiscalía. Sin embargo, ambos procesos culminaron en condenas efectivas. La lentitud no necesariamente implica impunidad cuando existe cooperación estatal y el acusado se encuentra bajo custodia de la Corte. En contraste, la orden de arresto de Putin fue el resultado de un proceso rápido y emitida en marzo de 2023, aunque permanece sin ejecutar.

Subfinanciamiento, falta de colaboración y crisis del multilateralismo

El subfinanciamiento constituye otra limitación estructural de la CPI. Como el Tribunal depende casi exclusivamente de las contribuciones de los Estados parte, su presupuesto ha sido objeto de recortes reiterados. En 2022, 2023 y 2024, la Corte solicitó incrementos presupuestarios para afrontar el aumento de su carga de trabajo. Sin embargo, los Estados Parte aprobaron incrementos inferiores a los pedidos, lo cual limita su margen operativo. Esta situación se inscribe en una tendencia más amplia de desfinanciamiento de las instituciones multilaterales, centralmente la ONU, profundizada cuando la administración estadounidense anunció en 2025 nuevas reducciones a sus aportes a organismos internacionales. Dicha dinámica erosiona la autonomía de instituciones cuya eficacia depende de recursos estables e independientes de la voluntad política de los Estados más poderosos. Frente a esto, la Unión Europea y otros Estados reafirmaron su apoyo a la continuidad de las operaciones de la CPI, aunque sin indicar mecanismos o montos concretos de financiamiento.

Sin embargo, este respaldo convive con un escenario de cuestionamientos políticos, restricciones presupuestarias y dificultades de cooperación que limitan la capacidad del Tribunal para actuar con plena independencia. En este contexto, Human Rights Watch ha reclamado una financiación más estable, junto con una mayor protección frente a la presión externa y una cooperación internacional más efectiva. La crisis de la CPI no es únicamente una cuestión presupuestaria: este escenario es el reflejo de una crisis más profunda del orden multilateral, en la que la cooperación internacional va perdiendo terreno frente a la geopolítica y el repliegue hacia el control de sus regiones de las grandes potencias.

Conclusión

La crisis de legitimidad que atraviesa la CPI es multidimensional y se acrecenta en un contexto convulsionado. Por un lado, observamos un diseño institucional que, desde el propio Estatuto, condicionó su jurisdicción a la voluntad estatal y la privó de mecanismos coercitivos autónomos. Esta limitación se manifiesta tanto en el desarrollo de los procesos, como en la ejecución de órdenes de arresto como para su sostenimiento financiero. A sus limitaciones estructurales se suma que Estados como Rusia, China y Estados Unidos (e Israel entrando y saliendo), no son parte del Estatuto, por lo que quedan al margen de sus obligaciones, lo que refuerza la idea de asimetría en su accionar o de los ya mencionados sesgos. Por otro, una crisis del orden liberal internacional, en la que las instituciones multilaterales enfrentan cuestionamientos crecientes. Ello profundiza la pérdida de legitimidad del Tribunal y amenaza su financiamiento.

Esta dependencia explica que la lentitud procesal y el incumplimiento de las órdenes de detención no deben leerse únicamente como fallas técnicas, sino como síntomas de un límite constitutivo del sistema.

Con todo, reducir la CPI a sus falencias sería desconocer su valor simbólico y su capacidad de incidir en las decisiones políticas de los crímenes más graves. El desafío no es reformar el Estatuto de Roma (poco viable, igualmente), sino fortalecer los mecanismos de cooperación, la transparencia en la selección de casos y las alianzas con sistemas regionales de justicia, de modo de mitigar (aunque no eliminar) la dependencia estructural de la voluntad estatal, tarea nada fácil para un organismo internacional en un mundo que parece haber estar renunciado al multilateralismo y la cooperación.

Structural Limitations in a Turbulent International Order

The functioning of the International Criminal Court (ICC) is based on the principle of complementarity. Its jurisdiction does not replace that of States; rather, it can only be exercised when States are unable or unwilling to investigate and prosecute crimes within its competence.

This design is not free from tensions. First, the ICC's jurisdiction is conditioned by States' membership in the Court system, acceptance of its jurisdiction, or referrals by the United Nations Security Council. This structure limits its reach regarding States that are not party to the Statute; nonetheless, the Court can exercise jurisdiction over nationals of those States when crimes are committed in the territory of a State Party or a State that has accepted its jurisdiction. Thus, although powers such as the United States, Russia, or China are not part of the Rome Statute system, their nationals are not excluded from the Court's jurisdiction. Added to this is that the Security Council itself—an organ with the power to refer situations to the Court—can also suspend ongoing investigations through the exercise of the veto power of its permanent members. This introduces a structural asymmetry that subordinates ICC action, once again, to the geopolitical considerations of major powers.

We must add the absence of its own enforcement mechanisms: unlike domestic courts, the Court lacks an autonomous police force to execute its arrest warrants. It relies on the cooperation of States to detain and surrender suspects. This structural dependence also extends to the financial realm, given that the institution's operations depend on contributions from States Parties. Likewise, we must add the slowness of its proceedings, which can affect the perception of timely justice, disincentivize the cooperation of victims and witnesses, and hinder trust in the Court.

Restricted Jurisdiction and Political Pressures

These structural limitations directly affect the ICC's ability to exercise its jurisdiction uniformly. Pre-existing power asymmetries in the international system are reflected in, for example, jurisdictional restrictions and political pressures. Thus, the Court's margin of action is conditioned.

Although a large portion of its investigations focused on Africa, this pattern largely responded to mechanisms provided for in the Statute, namely: self-referrals, veto power, and the principle of complementarity. The perception of an "African bias" or "geographical bias" was reinforced by the Court's limited capacity to act against powers that are not party to the Statute or hold decisive influence in the Security Council.

This asymmetry becomes particularly evident in divergent responses to situations like Ukraine or Gaza, where geopolitical interests conditioned the Court's margin of maneuver and generated political pressures on the institution. In both cases, the Prosecutor's Office exercised jurisdiction not because of the nationality of the alleged perpetrators (Russia and Israel are not States Parties), but because the crimes were allegedly committed in territories under the Court's jurisdiction.

Both actions triggered harsh retaliation: Russia rejected the Court's jurisdiction and issued arrest warrants for its judges. The United States promoted sanctions against ICC officials following the warrant against Netanyahu. As a result, the Court is accused of selectivity when investigating peripheral States, and is subjected to retaliation when extending its scrutiny to major powers (or their allies).

Procedural Slowness, Lack of Enforcement Mechanisms, and Lack of State Cooperation

Among the most persistent limitations of the ICC, two closely linked issues stand out: the difficulty in executing arrest warrants and the prolonged duration of its proceedings. Both stem from the institutional design set out in the Rome Statute and the reliance on state cooperation to carry out its functions.

For instance, Omar Al-Bashir, former head of state of Sudan, has traveled to several ICC member states despite having two active arrest warrants against him. A similar pattern is observed in the case of Vladimir Putin, following the issuance of an arrest warrant in 2023 and Russia's refusal to cooperate. Meanwhile, the arrest warrant issued against Benjamin Netanyahu drew strong criticism from the United States and other allies, which have so far prevented the warrant from being executed. These episodes demonstrate that, whether to safeguard diplomatic or geopolitical interests, States often choose to violate international law, leaving the Court powerless. This resistance has been evident since the Court's inception: the United States, despite actively participating in the negotiations of the Rome Statute, rejected the final text. It considered that it granted the Court excessively broad jurisdiction and a degree of independence incompatible with its interests. Subsequently, it maintained a critical stance toward the Court, reflecting U.S. reluctance to submit to an international mechanism capable of exercising jurisdiction over its nationals.

The cases in which the ICC successfully prosecuted defendants (such as Congolese rebel leaders Thomas Lubanga or Bosco Ntaganda) show that its capacity to act relies heavily on voluntary state cooperation or spontaneous surrender by the accused themselves, rather than on autonomous enforcement power. And that dependence is not merely legal: it is political.

The prolonged duration of many of its proceedings is another frequently cited challenge to the institution's effectiveness. In the case of Bosco Ntaganda, more than fifteen years elapsed between the request for an arrest warrant and the final judgment. Similarly, the trial against Thomas Lubanga suffered delays attributable to the Prosecution. However, both proceedings culminated in effective convictions. Slowness does not necessarily imply impunity when state cooperation exists and the accused is in Court custody. In contrast, Putin's arrest warrant resulted from a swift process issued in March 2023, yet it remains unexecuted.

Underfunding, Lack of Collaboration, and the Crisis of Multilateralism

Underfunding constitutes another structural limitation of the ICC. As the Court depends almost exclusively on contributions from States Parties, its budget has faced repeated cuts. In 2022, 2023, and 2024, the Court requested budget increases to handle its growing workload. However, States Parties approved increases lower than requested, limiting its operational scope. This situation fits into a broader trend of defunding multilateral institutions—chiefly the UN—deepened when the U.S. administration announced further reductions in its contributions to international organizations in 2025. This dynamic erodes the autonomy of institutions whose effectiveness relies on stable resources independent of the political will of the most powerful States. In response, the European Union and other States reaffirmed their support for the continuity of ICC operations, though without specifying concrete funding mechanisms or amounts.

However, this support coexists with a backdrop of political questioning, budgetary constraints, and cooperation difficulties that limit the Tribunal's ability to act with full independence. In this context, Human Rights Watch has called for more stable funding, alongside greater protection from external pressure and more effective international cooperation. The ICC crisis is not merely a budgetary matter: it reflects a deeper crisis of the multilateral order, in which international cooperation is losing ground to geopolitics and the retreat of major powers into controlling their respective regions.

Conclusion

The crisis of legitimacy facing the ICC is multidimensional and growing in a turbulent context. On one hand, we observe an institutional design that, from the Statute itself, conditioned its jurisdiction on state will and deprived it of autonomous enforcement mechanisms. This limitation is manifested in trial developments, the execution of arrest warrants, and financial sustainability. Added to these structural limitations, States like Russia, China, and the United States (with Israel in and out) are not party to the Statute, thereby remaining outside its obligations—reinforcing the perception of asymmetry or bias in its actions. On the other hand, a broader crisis of the liberal international order, where multilateral institutions face growing challenges, deepens the Court's loss of legitimacy and threatens its funding.

This dependence explains why procedural slowness and non-compliance with arrest warrants should not be viewed merely as technical failures, but as symptoms of a constitutive limit of the system.

Nevertheless, reducing the ICC to its shortcomings would ignore its symbolic value and its ability to influence political decisions regarding the most serious crimes. The challenge is not reforming the Rome Statute (hardly feasible anyway), but strengthening cooperation mechanisms, transparency in case selection, and alliances with regional justice systems to mitigate (though not eliminate) structural reliance on state will—no easy task for an international body in a world that seems to be abandoning multilateralism and cooperation.