Un presupuesto es la base de toda operación económica y decisión organizacional, tanto para una persona, una familia, una empresa, y hasta un Estado. Cuánto, quién, cómo, por qué, cuándo, y en qué se gasta son problemas que este instrumento busca resolver.

Por lo tanto, la formulación, aprobación y posterior implementación de cualquier presupuesto tiene una enorme influencia en la cotidianeidad de cada una de estas instituciones.

Más allá de las generalidades, el presupuesto de un Estado tiene tres funciones esenciales: asignar bienes públicos a la sociedad, redistribuir ingresos, y definir las prioridades del gasto. Esta herramienta luego funciona como instrumento de control, de previsión, de administración y de gobierno.

Ahora bien, el presupuesto es una institución política y económica, reglada por leyes. Se podría decir que, sin presupuesto público, no existe Estado de Derecho. Sin él, podría existir discrecionalidad tanto de parte del Estado como de los ciudadanos, ya que son los contribuyentes los que hacen al contenido presupuestario con sus aportes.

Con esto en cuenta, ¿qué estuvo y está pasando en la Argentina respecto al Presupuesto del Estado Nacional? ¿Por qué es necesario prestar atención y debatir respecto a esta cuestión?

Institucionalidad

El presupuesto público está regulado principalmente por la Ley N° 24.156 de Administración Financiera (LAF) promulgada en el año 1992. Esta incluye diversos procedimientos, técnicas y detalles sobre el diseño, formulación, formalización e implementación del presupuesto nacional, tomando el artículo 75 inciso 8 (el Congreso fija anualmente el presupuesto general de gastos), el 99 inciso 10 (el presidente supervisa al jefe de gabinete en la recaudación nacional) y el artículo 100 inciso 6 (el jefe de gabinete envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto) y 7 (el jefe de gabinete ejecuta la ley de presupuesto).

La gran pregunta es qué sucede cuando no hay presupuesto. En realidad, ¿puede no haber presupuesto público? En Argentina, no. El artículo 27 de la LAF dice que “si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados”.

Por lo tanto, siempre existe algún presupuesto… pero, ¿a qué costo? Miremos la historia (muy) reciente de nuestro país.

En los últimos cinco años (2020-2025) alternamos entre tres escenarios presupuestarios: la prórroga del presupuesto anterior, en 2020, 2022, 2024 (y 2025); la sanción de un nuevo presupuesto, en 2021 y 2023; y rechazo al proyecto de presupuesto seguido por prórroga, en el año 2022.

Desde que rige la actual LAF (1992), se produjeron 5 prórrogas: 2002 (con posterior aprobación), 2011, 2020, 2022, y 2024. A esto se le agrega que el 2025 será un año doblemente excepcional: por primera vez hay una prórroga de la prórroga.

Aunque hay toda una discusión pública sobre si esto es correcto –en la cual no nos centraremos ahora–, es relevante asimilar cuánto tiene que ver, en este caso, el presupuesto aprobado luego de dos años (y con sus respectivos ajustes coyunturales) con el dos veces prorrogado. En otras palabras, qué tan manifestada está la voluntad de los representantes (y por lo tanto de la ciudadanía) en un presupuesto que no se ha debatido durante dos años.

La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) realizó un informe en diciembre de 2024 analizando los últimos presupuestos. Así, lo establecido en el párrafo anterior parece acertado: el 70% del presupuesto 2025 tiene que ver con reasignaciones, y el 30% está compuesto por lo aprobado en 2023.

Fuente: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 9)

Con el fin de no analizar siempre nuestra nación, observemos qué sucede cuando no hay un presupuesto público aprobado en otros países. En los Estados Unidos de América, sin éste el Poder Ejecutivo Nacional realiza un shutdown o cierre, desembocando en el cese de la prestación de ciertos servicios públicos hasta que la Presidencia, la Cámara de Representantes y el Senado se pongan de acuerdo. Así, muchas áreas del gobierno se “apagan” momentáneamente.

Dejando atrás la coyuntura, pues no es el objetivo de este artículo, se puede afirmar que la prórroga (o no aprobación) de los presupuestos públicos tienen tres problemas esenciales:

• Los aleja de las demandas sociales. El aplazamiento habilita (y obliga) al ajuste y la consecuente discrecionalidad del uso del gasto. Un informe de ACIJ de septiembre del 2024 informa que la relación entre el crédito inicial y las modificaciones presupuestarias se agrava en los años de prórroga.
• Promueve una cultura de baja institucionalidad económica. Como complemento de la agudización en las prórrogas, se evidencia que desde 1994 existe una tendencia creciente hacia la reasignación presupuestaria.
• Genera una falta de comprensión y transformación social. Esto se debe a que sin un presupuesto público aprobado, la sociedad argentina no puede decidir qué quiere que haga el Estado y sostenerlo a lo largo del tiempo, como tampoco exigirles una rendición de cuentas a los funcionarios y a las políticas públicas.

Fuente: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 7)

Aunque los tres puntos anteriores son esenciales a la hora de determinar las consecuencias negativas de la falta de un presupuesto público, este artículo se concentrará en el última. La prórroga presupuestaria perjudica sobre todas las cosas a la esencia de la estatalidad democrática: la decisión, por voluntad popular, de los designios de la nación.

El debate legislativo anual –en el que deberían participar otros actores además del poder político, como por ejemplo ONGs, empresas, universidades, etc.– es la oportunidad más apropiada, práctica e inmediata de la deliberación y posterior determinación sobre qué se quiere que decida el poder público y, así, cuáles son las prioridades y políticas públicas que se desean construir.

Si esto se cumpliera, se mejoraría el cumplimiento de sus fines, creando, ajustando o eliminando políticas; se efectivizaría y eficientizaría el gasto público, garantizando que cada peso gastado tenga un impacto positivo tangible; y se transparentaría y controlaría al poder estatal, generando información valiosa que puede ser utilizada para abrir la toma de decisiones y mejorar el control parlamentario.

En conclusión, la aprobación (y no prorrogación) del presupuesto público estimula la institucionalización de la evaluación, la cultura del Estado de Derecho, el diálogo y acuerdo democrático y, sobre todo, la mejora en la calidad de vida de las personas.

A budget is the foundation of every economic operation and organizational decision, whether for an individual, a family, a company, or even a State. How much, who, how, why, when, and on what money is spent are problems that this instrument seeks to resolve.

Therefore, the formulation, approval, and subsequent implementation of any budget has an enormous influence on the daily life of each of these institutions.

Beyond generalities, a State's budget has three essential functions: allocating public goods to society, redistributing income, and defining expenditure priorities. This tool then functions as an instrument of control, forecasting, administration, and governance.

Now then, the budget is a political and economic institution, regulated by laws. It could be said that without a public budget, the Rule of Law does not exist. Without it, discretion could exist on the part of both the State and citizens, since it is the taxpayers who make up the budgetary content with their contributions.

With this in mind, what has been happening and what is currently happening in Argentina regarding the National State Budget? Why is it necessary to pay attention to and debate this issue?

Institutionality

The public budget is mainly regulated by Law No. 24,156 on Financial Administration (Ley de Administración Financiera - LAF) enacted in 1992. This includes various procedures, techniques, and details on the design, formulation, formalization, and implementation of the national budget, drawing from Article 75, Section 8 (Congress fixes the general budget of expenditures annually), Article 99, Section 10 (the President supervises the Chief of Cabinet in national revenue collection), and Article 100, Sections 6 (the Chief of Cabinet sends the budget bill to Congress) and 7 (the Chief of Cabinet executes the budget law).

The big question is what happens when there is no budget. In reality, can there be no public budget? In Argentina, no. Article 27 of the LAF states that “if at the beginning of the financial year the general budget has not been approved, the one that was in force the previous year will rule, with the following adjustments that the National Executive Power must introduce into the budgets of the central administration and decentralized agencies.”

Therefore, some budget always exists… but at what cost? Let us look at the (very) recent history of our country.

In the last five years (2020-2025), we alternated among three budgetary scenarios: the extension of the previous budget, in 2020, 2022, 2024 (and 2025); the enactment of a new budget, in 2021 and 2023; and the rejection of the budget project followed by an extension, in the year 2022.

Since the current LAF came into force (1992), 5 extensions have occurred: 2002 (with subsequent approval), 2011, 2020, 2022, and 2024. Added to this is that 2025 will be a doubly exceptional year: for the first time, there is an extension of an extension.

Although there is a whole public discussion about whether this is correct—on which we will not focus right now—it is relevant to assimilate how much the budget approved after two years (and with its respective conjunctural adjustments) has to do with the twice-extended one. In other words, how well manifested is the will of the representatives (and therefore of the citizenry) in a budget that has not been debated for two years.

The Civil Association for Equality and Justice (Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia - ACIJ) carried out a report in December 2024 analyzing the latest budgets. Thus, what was stated in the previous paragraph seems accurate: 70% of the 2025 budget has to do with reallocations, and 30% is composed of what was approved in 2023.

Source: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 9)

In order not to always analyze our own nation, let us observe what happens when there is no approved public budget in other countries. In the United States of America, without it, the National Executive Power carries out a shutdown, leading to the cessation of the provision of certain public services until the Presidency, the House of Representatives, and the Senate reach an agreement. Thus, many areas of government are momentarily "turned off."

Leaving the conjuncture behind, as it is not the objective of this article, it can be stated that the extension (or non-approval) of public budgets presents three essential problems:

• It distances them from social demands. The postponement enables (and forces) adjustment and the consequent discretion in the use of expenditure. An ACIJ report from September 2024 states that the relationship between the initial credit and budget modifications worsens during extension years.
• It promotes a culture of low economic institutionality. As a complement to the sharpening of extensions, evidence shows that since 1994 there has been a growing trend toward budget reallocation.
• It generates a lack of social understanding and transformation. This is because without an approved public budget, Argentine society cannot decide what it wants the State to do and sustain it over time, nor can it demand accountability from officials and public policies.

Source: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 7)

Although the three previous points are essential when determining the negative consequences of the lack of a public budget, this article will concentrate on the last one. The budgetary extension harms, above all things, the essence of democratic statehood: the decision, by popular will, of the nation's designs.

The annual legislative debate—in which other actors besides political power should participate, such as NGOs, businesses, universities, etc.—is the most appropriate, practical, and immediate opportunity for deliberation and subsequent determination on what the public power should decide and, thus, what priorities and public policies are desired to be built.

If this were fulfilled, the achievement of its goals would be improved by creating, adjusting, or eliminating policies; public spending would be made effective and efficient, guaranteeing that every peso spent has a tangible positive impact; and state power would be made transparent and controlled, generating valuable information that can be used to open up decision-making and improve parliamentary control.

In conclusion, the approval (and non-extension) of the public budget stimulates the institutionalization of evaluation, the culture of the Rule of Law, democratic dialogue and agreement, and, above all, the improvement of people's quality of life.